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ETTG观点||全球教育治理中的“全球教育伙伴关系组织”:治理方式及成效
发布时间:2018-08-16 23:15:46 浏览次数:


作者:王建梁 单丽敏


20世纪60年代以来,尤其是冷战结束之后,世界发生着深刻而复杂的变化,全球性问题不断增多,人类命运共同体意识不断增强,“全球事务对治理的需求从未如此旺盛,而任何国家或者国家集团都无法单独回应这种需求,多主体参与的全球治理应运而生。过去几十年,全球治理主要活跃在经济、政治和环境等领域,在面对当今错综复杂的全球性问题,尤其是卫生、贫困和难民等问题时,相关学者和国际社会认识到,全球教育治理是全球治理不可或缺的一方面,有效的全球教育治理将有助于推动全球治理的进程。

  全球教育治理的参与者包括民族国家、国际组织、公民社会、私营部门和基金会等。在参与全球教育治理的过程中,不同参与者所擅长的领域和方式均有所不同,或各自发挥作用,或相互合作,但整体而言行动力量较为分散,缺乏整合。成立于2002年的“全球教育伙伴关系组织”(Global Partnership for Education,简称GPE)作为一股新兴力量,在全球教育治理中发挥着独特的作用。作为一个伙伴关系组织,GPE汇集了多方利益相关者,包括受援国(发展中国家)、施援国(发达国家)、国际组织、公民社会、教师组织、私营部门和基金会等,为教育多方利益相关者提供了一个整合空间,各方参与者力量得到统整,从而在推动全球教育治理的进程中作为一个整体发挥作用。


  一、“全球教育伙伴关系组织”的发展历程


  “全球教育伙伴关系组织”是一个多方利益相关者的合作伙伴关系和融资平台,鼓励在全球层面和国家层面对发展中国家进行教育支持,重点关注全球最贫困、最脆弱的儿童和青少年。GPE最早发端于“全民教育快车道倡议”(Education for All-Fast Track Initiative,简称FTI),该倡议由世界银行于2002年带头发起,旨在推动教育援助领域的国际合作,这是援助机构与发展中国家之间的一个全球合作伙伴计划。2011年,基于多方面因素考量,FTI进行了品牌重塑和结构重组,更名为“全球教育伙伴关系组织”,之后以全新的形象在全民教育和全球教育治理中发挥重要的作用。GPE十几年的发展可以2011年的改组为分界点,大致分为两个发展阶段——改组前和改组后。


  (一)GPE改组前

  1990年,世界全民教育大会上通过的《世界全民教育宣言》发起了一场为实现所有儿童、青年以及成人享有基础教育的全球运动;2000年,世界教育论坛提出了六项全民教育目标;同年的联合国千年宣言,确立了千年发展目标(Millennium Development Goals,简称MDGs),为“全球教育伙伴关系组织”的创立奠定了基础。面对人类共同的利益,民族国家、国际组织以及非政府组织等纷纷将教育纳入到自己的发展议程。不同国家和地区的教育发展不均衡,且差异显著,因此全民教育目标的实现需要采取多主体参与、多层次、多领域和多形式的方式。为了整合各方行动力量,有效提高教育援助的国际合作,推进全民教育目标的实现,世界银行于2002年带头发起了“全民教育快车道倡议”(FTI)。

  成立之初,FTI作为一个国际多边教育援助框架,其宗旨是在施援方与受援国之间建立合作伙伴关系,推进受援国实行国家主导的发展战略,提高援助有效性。初始目标主要有三个:逐步实现对发展中国家的承诺,促进教育政策变革和资源有效利用;加强发达国家的援助力度,对援助资金进行合理分配;完善数据收集,改进数据评估。

  在其发展过程中,FTI先后成立了两个信托基金,用于支持发展中国家合作伙伴的教育计划,努力投身于实现全民教育的目标。2005年,FTI获得千年计划、世界银行/国际货币基金组织发展委员会(World Bank & IMF Development Committee)的支持,同时也在发展中国家获得了声望。G8集团的格伦伊格尔斯峰会公报指出:“我们的目标是,每个FTI选定的国家都能发展其能力,并拥有实施可持续教育战略的必要资源。”施援国政府也发表了强烈声明,支持FTI倡议。尽管GPE动员大量额外资源的能力尚未得到验证,但其在促进施援国在国际层面合作中越来越重要。显然,FTI逐渐成为推动国际教育援助合作的重要机制。

  FTI作为一种新的筹资机制得到国际社会的认可,但是作为中长期教育改革的框架却并不理想。FTI所提出的规范或基准形式的解决方案是从教育系统分析中得出的,有时候难以适应教育系统之外的社会系统。FTI作为一项全球倡议,很多细节却模糊不清,导致施援国不愿意慷慨解囊。相比于通过FTI进行援助,施援国更倾向于双边援助。FTI在参与全球教育治理上虽然更近了一步,但仍然不足以应对达喀尔的承诺。据2011年全民教育全球监测报告,FTI在2009年拨款2.22亿美元,而低收入国家的外部资金缺口高达约160亿美元。面对如此大的资金缺口,FTI的现有机制显得力不从心,无法免于国际社会的诟病。尤其在2010年的一项中期评估中,FTI因援助未及时到位而受到强烈指责。


  (二)GPE改组后

  经过近十年的探索与努力,GPE在参与全球教育治理,推动全民教育目标实现的过程中做出了显著的贡献,取得了一定的进步,但其自身问题也愈加凸显,于是GPE在2011年进行了重大的结构重组,从原来的“全民教育快车道倡议”(FTI)更名为“全球教育伙伴关系组织”。

  发展到2011年,“全民教育快车道倡议”所面临的问题严重阻碍了其在全球教育治理中发挥更大的作用。其一是援助资金匮乏,其二是施援方主导的治理结构影响援助效果,其三是对脆弱国家和地区教育的支持力度不够。GPE受援国增加,关注领域扩大,但是能够提供的资金却有限。教育援助中持续的资金鸿沟阻碍了GPE参与全球教育治理的进程。自其成立以来,GPE被视为一个鼓励施援国通过催化基金支持全民教育发展的多边机制。首先,与预期不同的是,GPE并没有足够深厚的施援方基础,其发展中国家合作伙伴面临着巨大的资金缺口。其次,GPE治理过于依赖世界银行,且施援国在理事会中占主导地位,发展中国家合作伙伴无处发声。此外,冲突和危机使得国家各领域发展停滞不前,教育也不例外,而且战后重建面临着巨大的政治挑战。GPE受援对象的确定要求受援国提供可靠的教育计划,对于脆弱国家而言难以实现。 

  GPE改组后,针对以上问题分别有所改进。为解决资金匮乏的问题,GPE发起“GPE补充运动”(GPE Replenishment Campaign),在2012至2014年筹集15亿美元。2014年,GPE在布鲁塞尔举行了第二届“资源补充大会”(Replenishment Pledging Conference),发起第二次资源补充运动,发展中国家和施援伙伴承诺为2015至2018年的发展提供285亿美元。理事会席位中纳入发展中国家合作伙伴以及私营部门和基金会,打破了先前施援国占主导地位的局面,使得多方利益相关者的话语得以表达,同时推动了GPE与世界银行保持更加独立的关系。

  此外,GPE先后制定了两个新的战略计划。第一个是改组之初,GPE为2012至2015年制订了新的战略计划,将学习环境、教师质量、早期阅读和计算、国家体制、边缘儿童,以及脆弱和受冲突影响国家的儿童纳入到GPE发展进程中,这一计划弥补了之前对受冲突影响国家和地区支援有限的不足,进一步推动了GPE在全球教育治理中的参与力度。第二个是《GPE 2016-2020战略计划》。为响应联合国最新提出的全球教育目标,即到2030年实现为所有人提供全纳、公平、有质量的教育,GPE在2016年制定了第二个新的发展规划——《GPE 2016-2020战略计划》(GPE 2020)。该计划将可持续发展目标4(Sustainable Development Goal 4,简称SDG4)作为GPE下一阶段的发展愿景,期望通过全纳的合作伙伴关系、专注于有效且高效的教育系统和不断增长的资金投入,动员全球和国家努力为实现平等、优质教育和全民学习做出贡献。

  截至2016年,GPE吸引了65个发展中国家合作伙伴,30多个施援国家和组织,以及公民社会组织、国际组织(包括联合国教科文组织、联合国儿童基金会和世界银行)和私营部门(如微软公司和培生集团)、基金会(如威廉和弗洛拉·休利特基金会)。GPE将民族国家、多边机构、公民社会组织、私营部门和基金会等行为主体纳入到理事会中,为多方利益相关者提供了一个平台,使得不同行为主体可以在同一“整合空间”内参与政策制定;另外,GPE合作伙伴间强调无等级指导模式,该模式中所有合作伙伴平等。英国学者斯科尔特(Scholte)曾指出全球治理体现出民主和民主合法性的不足,即使最好的情况下,决策的制定也是基于“非常有限的受影响者”。GPE纳入不同利益相关者,采用民主决策的方式,一定程度上抗衡了这种合法性匮乏的现象,从而确保了全球教育治理的有效性。


  二、“全球教育伙伴关系组织”参与全球教育治理的方式


  GPE是一个组织,更是一个融资平台,通过向发展中国家合作伙伴提供财政支持和技术支持来促进全民教育和千年发展目标的实现。早稻田大学黑田一雄教授(Kazuo)认为这是一种新的潜在的全球教育治理模式。经过十几年的发展,全球教育伙伴关系组织取得了显著的成果,在双层次的治理结构基础上,对比其他相关国际组织,GPE参与全球教育治理的方式在共性中体现出个性,形成了彼此交叉却又独特的治理方式。


  (一)“全球教育伙伴关系组织”的治理结构

  经过十几年的探索与改革,GPE形成了现在双层次的治理结构:全球治理和国家治理(详见图1)。

图1 全球教育伙伴关系组织的治理结构

  全球层面上,GPE的治理包括理事会及其主席、五个委员会以及由首席执行官领导的秘书处。理事会是最高管理机构,负责战略方向和政策制定。其职责包括审查GPE的年度目标、调动资源、监测财政资源和资金、倡导伙伴关系,并且监督秘书处的预算和工作计划。理事会主席是理事会和GPE的代表,代表GPE和理事会出席各种公众场合,适时召集并主持GPE大会、理事会会议等,但对于理事会的决议没有投票权。拥有投票权的是理事会的38名成员,理事会成员包括发展中国家、施援国、公民社会、私营部门和基金会,以及多边机构和区域银行,反映了GPE成员广泛性和多样化的性质。五个委员会通过战略、透明和高效的方式履行其职责,从而支持理事会的工作。五个委员会分别是协调委员会、财务与风险委员会、治理与伦理委员会、拨款与绩效委员会、战略与影响委员会。秘书处在GPE中扮演着非常重要的角色,负责日常业务工作,主要为合作伙伴提供行政和行动支持,促进与所有合作伙伴的合作。其工作主要体现在四个方面:国家支持,战略、政策和绩效,合作伙伴关系和外部关系,财务和运营。

  在国家层面上,地方教育联盟(the Local Education Group,简称LEG)构成了GPE治理的基础和核心。GPE将所有教育合作伙伴,包括政府、发展合作伙伴和其他利益相关者(如公民社会和私营部门)聚集在LEG,它是在政府教育部领导下开展的,用于教育政策对话的合作论坛。LEG参与教育部门计划和项目的制定、执行、监测和评估。从其成员中选出一个协调机构,作为一个沟通纽带,连结政府、发展合作伙伴和秘书处,以协助LEG的工作。此外,由政府选择,经LEG批准的拨款机构负责监督GPE拨款的实施情况。

  全球教育治理是多层次的,就GPE而言,其全球层面和国家层面双层次的治理结构既保证了全球层面发挥顶层设计的作用,又确保了国家层面进行差异化、个性化的教育治理。


  (二)其他相关国际组织参与全球教育治理的方式

  全球教育治理参与的主体是很多的,包括国家政府、非政府组织、政府间组织、私营部门等。从超国家的层面来看,国际组织在全球教育治理中发挥着不可忽视的作用,例如联合国教科文组织、世界银行、经合组织等。只有厘清这些相关国际组织或机构在全球教育治理中的参与形式,才能更清楚地认识GPE在全球教育治理中不可替代的角色。


  1.全球领导者——联合国教科文组织

  在众多国际组织中,无论从法律地位还是从政策影响范围来讲,联合国教科文组织都扮演着全球领导者的角色。作为政府间的国际组织,其拥有产生理念、明确问题、设定议程、说服疑虑、制定行为标准以及确立国际准则的力量。具体参与全球教育治理的方式可以归纳为:提出新思想和新理念。

  联合国教科文组织对世界教育的一大贡献首先是原创性概念与思想的提出,例如,举世瞩目的两大教育报告《学会生存:教育世界的今天和明天》(1972年)和《教育:财富蕴藏其中》(1996年)确立了终身教育和终身学习的理念,以及最新的报告《反思教育:向“全球公共利益”的理念转变?》(2016年),强调教育的人文主义原则,提出教育和知识应被界定为需要社会集体努力的“共同利益”。其次,积极推动教育新思想在全球范围的推广和实践。联合国教科文组织与其他国际组织建立合作伙伴关系,引领其他国际组织在教育方面的工作;召开各种国际会议,应对教育国际化以及教育全球化的挑战;牵头发起世界全民教育计划等。再者,通过国际法、国际公约和宪章,制定国际治理的原则。它通过制定的“外部决议”对自觉自愿的绝大多数国家进行建议、号召、倡导、劝诫和理论上的禁止,体现出联合国教科文组织“文治”式的治理方式。


  2.知识型银行——世界银行

  世界银行通过向发展中国家提供低息贷款、无息贷款和赠款,用于包括教育、卫生、公共管理、基础设施、金融和私营部门发展,以及农业、环境和自然资源管理投资在内的多重目的。从1998年发布的世界发展报告起,世界银行开始从经济银行向知识银行转变,以期能够创造、收集、总结并传播有关教育发展的知识。世界银行通过树立“知识银行”的形象,增加其在发展援助事业中与受援国开展“知识合作”的比重,成为一个来自世界各地的“最好的实践知识”的信息交换场所,提倡与世界分享先进知识的理念。

  世界银行主要通过三种方式参与全球教育治理,包括知识生产与交流、资金援助和技术支持(包括为加强系统提供技术和实践支持,实行结果为导向的放贷,以跨部门的方法对教育提供保护,同时加强世行和国际金融公司的合作,增强和提高对私营部门在教育领域作用的了解)以及与联合国各专门机构、施援国、私营部门、公民社会组织构建战略合作伙伴。


  3.国际教育评估者——经济合作与发展组织

  经济合作与发展组织的会员国主要是欧美发达国家及少数发展中国家,多年来一直是世界上最大和最可靠的经济和社会比较统计数据来源之一。经合组织参与全球教育治理最直接的方式就是通过在国家教育系统层面监测指标的制定,包括“世界教育指标项目”(World Education Indicator Project)和国际学生评估项目(PISA)等。除却监测指标的制定,经合组织还通过制定国际教育标准分类,与联合国教科文组织合作,共同参与全球教育治理。值得一提的是,与更多关注低收入国家和中等收入国家的世界银行不同,经合组织在教育领域研究的关注点主要在于发达国家。有学者对PISA参与全球教育治理的路径进行了探讨,指出其主要通过扩大评估范围以测量更广泛的技能和能力,通过增大评估的规模以覆盖更多的国家和学校,以及通过增强解释力为政策制定者提供更有说服力的证据三种路径参与全球教育治理。PISA在全球教育治理中的角色体现了经合组织在大数据时代下的教育治理能力。


  (三)“全球教育伙伴关系组织”参与全球教育治理方式的独特性

  与上述政府间国际组织或机构不同的是,从其治理结构及组成成员来看,GPE将国家政府、国际多边组织、非政府组织、私营部门和私人基金会等聚集在一起,通过协商教育计划和决策标准,动员世界各地的公共和私人捐助者提供发展援助,以支持和监测这些计划的实施。具体而言,GPE参与全球教育治理的方式包括:通过召开GPE会议,在合作伙伴国内建立国际共识;提供财政和技术支持,提升发展中国家合作伙伴的能力;加强监督问责,构建合作伙伴关系。


  1.召开GPE会议,建立国际共识

  GPE理事会每年召开两次面对面的会议,回顾过去一段时间的进展,并制定下一步的战略决策。其主要任务包括:参与理事会的报告,就GPE的发展向理事会提供建议;全方面统筹资源的调动,保证援助的持续性与有效性;协调各方行动,促进全民教育目标的实现;为所有不在理事会成员中的其他利益相关者提供一个交流的渠道并吸纳新会员。除了召开面对面会议,GPE还会以视频会议和邮件会议的形式讨论援助方式或教育领域发展。为达成国际共识,GPE决策往往需要基于大多数理事会成员的同意(至少十票支持),包括代表发展中国家合作伙伴、施援国、公民社会组织或私营部门/私人基金会以及多边机构的理事会成员。

  联合国教科文组织同样召开国际会议,与其有所不同的是,GPE的覆盖面虽不及联合国教科文组织,但是更聚焦于教育领域的某些关键问题。例如,GPE在2016年3月针对危机中的教育进行了讨论,提出一份“教育危机平台建议草案”,该草案计划建立一个“全球危机平台”,世界各地受危机影响的儿童和青年有数百万,全球和国家行动者可以通过这个平台在政治、行动和财政上满足这些儿童和青年的教育需求。


  2.提供财政和技术支持,提升发展中国家合作伙伴的治理能力

  自2003年起,GPE为发展中国家合作伙伴资助达46亿美元。GPE根据贫困(Poverty Level)、教育脆弱性(Education Vulnerability)和国家脆弱性(Fragility)三个维度来确定受援国,一般选定最贫困且教育需求最大的国家,这些国家儿童辍学率高,学校毕业率低。低收入国家、中低收入国家、小学毕业率低于85%的国家,以及小岛屿和小型内陆发展中国家等都在其资助范围内。

  参与GPE的65个发展中国家合作伙伴中,包括刚果民主共和国、津巴布韦、阿富汗等世界上最贫穷的国家以及南苏丹、乍得等脆弱和受冲突影响的国家。这些国家由于冲突或战乱导致各关键领域行政能力很弱,教育系统几乎崩溃,他们的教育发展极度依赖施援方。仅有财政支持还不足以推动受援国教育的发展,因此,GPE通过为受援国同时提供财政和技术支持,提升受援国的治理能力。

  GPE为这些伙伴国提供初始援助,帮助教育部门规划进程。当发展中国家政府带头规划并负责实施时,GPE帮助受援国基于国情进行教育需求分析,加强其技术能力,并引进其他国家的人才和资源。同时,GPE支持受援国规划进程的研究,促进不同国家之间共享最佳实践经验,例如为发展中国家合作伙伴创造机会,让他们讨论并从彼此经验中学习。GPE帮助受援国制定教育计划,并监测其实施,这大大增加了施援方的信心,从而为受援国吸引到更好的财政支持。

  与同样提供财政支持和技术支持的世界银行相比,GPE相对突出的是,一方面相对于其他捐助者,GPE已成为一些中等低收入国家基础教育重要的外部融资来源;另一方面,GPE形成并不断发展出一套成熟的国际援助框架,切实提高国际教育援助的有效性。


  3.加强监督问责,构建合作伙伴关系

  GPE为全球教育治理构建了一种全球性的合作伙伴关系,有利于更好地调动全球力量帮助发展中国家发展教育,但是这种合作伙伴关系必须建立在成果导向和相互问责的基础上,否则很难达到预期成效。

  GPE采用成果导向的援助方式,每项援助的后续资金拨付与受援国教育目标实现程度相联系,若援助没有达到预期目标,之后就不能获得资金或减少拨款。但是在脆弱和危机环境中,GPE会采用更加灵活、快速反应的供资方式,以满足这些国家迫切的教育需求。当教育计划付诸实施后,GPE会保持参与其中,通过国内援助机构和秘书处对其进行严格的信用监督。

  同时,GPE的合作伙伴关系植根于相互问责制。每一个合作伙伴都必须达到清晰明确的目标和具体目标,GPE会通过一个结果框架系统地衡量行动所产生的影响。不仅施援方要对援助的效果负责,受援国也要承担相应的责任。卡伦·芒迪(Karen Mundy)认为GPE问责制度的核心内容是,以证据为基础的部门规划和投资更好的数据;以地方教育联盟(LEGs)等为核心的多方对话;不断提高的成果与融资的问责理念。

  GPE采取这种独特的工作方式,是因为其改革理论是通过合作伙伴关系加强整个教育体制,通过全球行动支持个别国家的举措,以实现公平和学习的持续改进。以成果为导向、相互问责为基础的全球性伙伴关系组织可以对受援国国家中的腐败起到警示作用,从而提高援助实施的透明度,增强各利益相关者参与全球教育治理的积极性。


  三、“全球教育伙伴关系组织”参与全球教育治理的成效


  GPE体现了国际社会希望通过持续而充足的经济援助帮助那些决心实现全民教育的国家。GPE旨在促进全民教育各项目标的发展以及发展中国家教育治理能力的提高,增加发展中国家儿童的教育机会,促进教育公正和改善学习结果。

  随着自身的改革与发展,GPE作为国际上重要的援助机构之一,它越来越深入地参与到全球教育治理的进程中。其在全球层面上,一是推动了全民教育各项目标的发展,二是促进了全球教育治理方式的丰富与发展;国家层面上,一方面推动了发展中国家政府对弱势群体教育的重视,另一方面带动发展中国家教育治理方式的转变。


  (一)推动了全民教育各项目标的发展

  在教育领域,世界全民教育计划是迄今为止国际社会所发起的最大规模的全球性教育运动。努力实现全民教育的各项行动实际上已经参与到全球教育治理的进程之中。在联合国教科文组织提出教育可持续发展目标之前,GPE始终围绕全民教育目标,动员各方力量为发展中国家合作伙伴提供支持。可以说,自成立以来,GPE参与全球教育治理最大的成效便是不断推动全民教育目标的实现,特别是在脆弱和受冲突影响国家教育、女童教育、性别平等方面效果更为明显。下面具体从脆弱和受战争影响国家的教育、幼儿保育和教育、女童教育和性别平等几个方面阐述。

  战争、自然灾害以及公共卫生、经济情况等冲突和长期危机,对全世界数百万儿童的教育构成了严重威胁。GPE不断增加对脆弱国家教育系统的支持,以帮助儿童入学。在脆弱和受冲突影响的国家,GPE项目实施赠款份额从2008年的21%增长到2015年的50%,增长了一倍多。截至2016年8月,GPE基金为脆弱和受冲突影响的伙伴国家提供了超过15亿美元的资金。这些伙伴国的初等教育完成率从2000年的55%增长到2013年的68%。

  GPE为了确保发展中国家更多的儿童有机会获得优质的幼儿保育和教育(Early Childhood Care and Education,简称ECCE),采取了一系列措施。GPE为发展中国家合作伙伴提供技术和财政支持,以加强ECCE的分析、政策和战略,并将其纳入到他们的教育计划中;提供拨款来投资ECCE项目;通过向所有儿童,包括最贫困和最边缘的儿童普及有效优质的ECCE政策和项目的最佳实践,支持合作伙伴国家的能力发展和知识共享。2002年到2014年期间,GPE合作伙伴国的学前教育总入学率从16.8%增长至28.1%。从2013年起,所有要求获得GPE财政支持的伙伴国(36个国家/省份)都将ECCE纳入到他们的教育部门规划中。 

  女童教育和性别平等是GPE的重点关注领域。GPE的“2016-2020性别平等政策和战略”反映了全球议程从狭隘的仅关注女童教育到重点关注性别平等的转变。GPE为促进性别平等的干预措施提供拨款高达1亿美元。GPE的支持使得其合作伙伴国在2002年到2014年间增加了930万女孩入学。女童的小学毕业率从2002年的57%增长至2014年的71%。而男孩的毕业率则从68%增长到75%。GPE合作伙伴国中男孩和女孩的中学毕业率分别从41%和35%增长到52%和47%。


  (二)促进了全球教育治理方式的丰富与发展

  在全球教育治理中,多边机构和组织发挥着重要的带头和组织作用,不同的国际组织凭借各自优势,以各自独特的方式参与到全球教育治理中。GPE的出现,使得全球教育治理方式更加多元化,促进了国际社会中超国家行为体参与全球教育治理方式的丰富与发展。

  联合国教科文组织通过创新理念和思想的提出引领全球教育发展的方向;世界银行作为国际组织的一员,在由金融机构向知识银行转型的同时,在资金援助、技术支持以及知识生产与交流等方面为全球教育发展做出了重要的贡献;经合组织通过PISA国际评估为全球教育治理提供数据和经验,体现了大数据时代下的全球教育治理方式的特色;而连结多方利益相关者的GPE作为全球教育治理的新兴力量,担任着践行者的角色,将理念付诸实践,除了提供援助,还切实监督援助资金和技术支持在发展中国家的使用,促进了全球教育治理方式的多样化,也保障了全球教育治理的有效性。不同的国际组织之间相互协作,共同构成了全球教育治理的多维画面。


  (三)加强了发展中国家政府对弱势群体教育的重视

  GPE的愿景要求为所有人提供包容、公平的优质教育,旨在触及包括残疾儿童在内的贫穷和边缘化的群体。GPE为发展中国家合作伙伴提供资金和指导,进行教育部门分析,制定和实施强有力的教育部门计划,包括应对和缩小边缘化儿童入学机会、参与度以及学习之间的差距。在GPE的帮助下,其合作伙伴国政府逐渐加强对弱势群体的重视,例如厄立特里亚发起试点项目,将残疾儿童纳入到学校教育中;桑给巴尔政府通过引入全纳教育以及加强意识的活动,使得对残疾的态度发生了积极的转变;柬埔寨政府筛查出有视力问题的儿童,并为他们佩戴眼镜,确保他们能够继续留在学校学习。

  2014年,超过三百万的苏丹小学学龄儿童失学,其中女孩人数占50%以上。受冲突影响地区的游牧民族和儿童更容易被排除在正规教育之外,而贫穷、偏远和资源短缺往往使得儿童难以留在学校接受教育。GPE的资助资金对苏丹的基础教育产生了重大影响,帮助苏丹建造教室,购买教科书,支持苏丹首个国家学习评估项目,扩大学校补助制度。在GPE的帮助下,苏丹政府也努力加大对教育部门的预算拨款力度,为提高入学率、留校率和业绩率,并缩短各州和地方之间显著的性别差距做出许多努力。


  (四)带动发展中国家教育治理方式的转变

  在GPE的带领下,非政府组织(如地方公民社会)及私营部门、私人基金会等第三方力量,通过地方教育联盟逐渐参与到发展中国家的教育治理中,促进了发展中国家教育治理由政府一元主体模式转向政府主导、多方力量参与的多元主体治理模式。通过参与地方教育联盟,地方公民社会、私营部门/私人基金会以及教师代表组织在国家教育治理中拥有一席之位,并且大大促进了发展中国家教育治理的有效性。以也门为例,该国家因战乱冲突频发,教育规划受到严重影响。尽管也门政府想要实现所有儿童入学并接受优质教育的目标,在冲突影响下继续保证500多万儿童和青少年的教育,但事实是维持学校安全,防止学校系统崩溃已然勉强,因学校关闭而失学的儿童人数达到200万人左右,能够留在学校的儿童,其学习情况也并不乐观。

  当国家政府一元主导模式在教育治理中失效,由GPE支持的地方教育联盟作为第三方力量开始参与到国家教育治理中,帮助发展中国家合作伙伴制定、实施、监督和评估教育部门计划。通过促进教育部官员、发展合作伙伴和公民社会组织之间的会议,也门地方教育联盟同意制定一个过渡期教育部门计划,这将有助于政府的发展合作伙伴更好地协调教育,更加有效地利用国内外的支持。也门地方教育联盟作为协调机构,在国家教育治理中发挥着重要的作用,不仅确保了GPE拨款在国家层面的使用,而且保证了合作伙伴(如公民社会、私营部门/基金会等)在对话中的参与。这样,更多的合作伙伴与政府一起应对教育危机,在国家层面上初步形成了政府主导、多方力量参与的多元主体治理模式。


  四、结语


  当今时代复杂多变,在应对全球共同面临的问题和挑战时,单一民族国家显得势单力薄,因此发达国家、发展中国家政府、国际组织以及非政府组织参与的全球教育治理已成定势。在多种治理方式中,GPE以其独特的优势,通过更加有效的援助机制,在促进教育公平、提高优质教育机会、实现可持续教育目标中发挥着自身独特的作用,为教育发展和共同繁荣做出贡献。“全球教育治理的态势已经形成,并且可以预见,这一态势将会随着超国家机构的进一步参与而继续拓展。”

  当然,现在的“全球教育伙伴关系组织”无论在全球层面的影响还是伙伴国的覆盖面上,相比联合国教科文组织、世界银行和经合组织等都稍显逊色。为了在全球教育治理中发挥更大的作用,GPE仍需要不断努力,精益求精。

作者简介

王建梁,教育学博士,华中师范大学教育学院教授、博士生导师,ETTG研究员;单丽敏,华中师范大学教育学院硕士生。

来源:《外国教育研究》2017年08期

编辑:小智